Desburocratização: A Melhor Política Pública de Desenvolvimento

Por Luciano Benetti Timm[1]

Em 2010, o Banco Mundial atualizou sua publicação denominada de Doing Business in Brazil, na qual novamente nosso país teve desempenho sofrível. Este Relatório é trabalho desenvolvido pelo Banco Mundial com o intuito de analisar, dentre outros pontos, as regras que envolvem a abertura e o encerramento de empresas em determinados países.

Sua premissa fundamental é a de que a simplificação dos procedimentos de registro empresarial proporciona um estímulo ao surgimento de novas empresas que são o grande eixo produtor de riquezas.

A teoria econômica e jurídica que justifica esta premissa é a chamada Teoria dos Custos de Transação (TCT). De acordo com esta literatura (que de certa forma funde conceitos de Direito e de Economia), os agentes econômicos adaptam e moldam seus comportamentos de acordo com os incentivos institucionais, ou seja, de acordo com as regras formais e informais postas numa determinada sociedade. E, como o mercado não é um espaço absolutamente imperfeito de trocas econômicas, existem as fricções nominadas de custos de transação, que envolvem custos de informação, monitoramento, registro e execução de contratos e negócios (como são os contratos e acordos empresariais).

Custos de transação elevados tendem a elevar o custo social de determinada atividade, criando óbices ao seu exercício. A empresa funciona justamente como feixe de contratos e como mecanismo redutor de custos de transação. Portanto, um sistema nacional de registro empresarial ineficiente, como o brasileiro, tenderia a aumentar os custos de transação numa dada sociedade.

Se isso é verdade, não é menos verdade que a comunidade científica brasileira encontrou problemas metodológicos graves no Relatório Doing Business, já que, de um lado, a metodologia empregada não fica clara na exposição do relatório final, dando a entender que teriam sido ouvidas, por questionários, autoridades acadêmicas, governamentais e profissionais nas grandes metrópoles do País, no relatório de 2006; e, já nos relatórios de 2007 e 2008, haveria apenas o preenchimento de questionário por duas firmas de auditoria e de advocacia localizadas em São Paulo (o que, naturalmente, não seria suficiente para radiografiar a eficiência das instituições associadas à abertura de negócios no Brasil). Por outro lado, ele super dimensionaria as questões institucionais em detrimento do contexto macroeconômico.

Em 2009, com verbas oriundas do PNUD, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça e da PUCRS, foram feitas pesquisas empíricas quantitativas e qualitativas para tentar radiografar o problema da abertura de negócios no Brasil e para medir o prejuízo causado pela ineficiência desse mesmo sistema.

A conclusão parcial foi a de que o Relatório Doing Business teve a virtude de mobilizar o Poder Público a buscar uma maior eficiência das Juntas Comerciais e da formalização de empresas no País. Desde então, as próprias Juntas Comerciais e o DNRC têm tentado buscar quantificar o tempo e o custo de registro de atos societários.

Nessa pesquisa, concluiu-se que grande problema no sistema de abertura de negócios no Brasil é uma organização federativa altamente ineficiente, que combina e multiplica registros desnecessários, burocráticos e reduntantes. Com efeito, de acordo com a Constituição Federal, em seu artigo 24, inciso III, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre as Juntas Comerciais. Hoje a competência supletiva no plano administrativo do DNRC e a competência de administração e execução dos serviços de registros pelas Juntas Comerciais possibilitam a aparição de discrepâncias entre os Estados.

Além dessa divisão de competências, existem ainda diversos outros órgãos federativos ligados, direta ou indiretamente, à abertura de uma empresa no Brasil, a saber: Prefeituras Municipais (alvarás de abertura e funcionamento; inscrição municipal de tributos), Estados (inscrição estadual de tributos) e Federação (inscrição tributária federal). Ademais, outros órgãos de diversas esferas poderão, eventualmente, participar do processo de abertura de empresas, como na obtenção de licenças ambientais (municipais, estaduais e federais) e de agências reguladoras (Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), Agência Nacional do Petróleo (ANP), Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (INPI), Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), dentre outros).

Não se conseguiu na pesquisa medir o custo social da ineficiência do sistema de abertura de negócios, pois (não surpreendentemente) faltaram dados básicos de todos estes órgãos mapeados para a rodagem de um modelo econométrico confiável. Quase nenhum deles tem dados sobre o tempo necessário ao registro de uma atividade empresarial em seus guichês (o que é um péssimo sinal, diga-se de passagem). Embora seja intuitivo que muitos recursos são sorvidos nessa ineficiência, além do incentivo à corrupção.

Contudo, ela permitiu visualizar que a integração e coordenação institucional dos órgãos envolvidos no registro mercantil seriam o principal elemento impulsionador da eficiência dos processos de formalização de empresas.

Nesse sentido, o fiel cumprimento da Lei nº 11.598/2007 (que ainda não pegou) pode ser considerada o melhor caminho para desburocratização do sistema, já que ela objetiva a simplificação e a integração do processo de registro empresarial através da instituição da Redesim (uma rede de interligação de sistemas dos órgãos envolvidos no registro).

No entanto, para que a Lei saia do papel, precisamos de um “novo” Departamento Nacional de Registro Comercial (DNRC), mais prestigiado e capitalizado.

Tirar o governo do caminho, nesse caso, é a melhor política desenvolvimentista.


[1] Advogado. Pesquisador de Pós Doutorado na Universidade de Berkeley, Califórnia. Ex-Presidente da Associação Brasileira de Direito e Economia. Professor Convidado do Programa de Pós Graduação da Faculdade de Direito da USP. ltimm@cmted.com.br

* Versão ampliada gentilmente cedida pelo Autor do artigo publicado no Jornal O Estado de São Paulo em 22/07/2010

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